保护优秀历史建筑不能只靠罚款

    《武汉市历史文化风貌街区和优秀历史建筑保护条例（草案）》24日提交地方人大常委会审议，其中明确规定，擅自拆除优秀历史建筑最高罚50万元。

    地方性法规，无法摆脱上位法的限制。所以，最高罚50万元不过是循规蹈矩的强调。《中华人民共和国文物保护法》第六十六条明确规定“擅自迁移、拆除不可移动文物的，造成严重后果的，处以5万元以上50万元以下罚款”。历史建筑从性质上讲，也属于文物的范畴。参照文物法制定的地方条例，在法理上很难实现突破。

    这样的情况并非孤例，早在2007年6月，《宁波市文物保护点保护条例（草案）》提请宁波市人大常委会审议，条例也规定“未经文物部门勘探就擅自进行工程建设的，由县级以上文物行政部门予以警告，责令改正，造成严重后果的，处5万元以上50万元以下的罚款”。由此可见，罚款50万元已经属于最高额度。

    对于获利颇丰的房地产开发，“保护性拆除”在各地不断上演。今年上半年连续发生的“保护性拆除”、“维修性拆除”文物建筑的事件也受到社会各界的关注。城市文化遗存之所以面临威胁，是因为它面对着强大的利益驱动。以梁思成故居被“维修性拆除”为例，有关部门对开发商处以法定最高限额的50万元罚款，已远远不能约束开发商的逐利冲动。这种状况，跟环境保护极为相似。由于违法风险太小，成本太低，使违法者对违法后果无所顾忌。很多违法者干脆一边拿着罚单，一边开着推土机。即便有“承担赔偿”和“恢复原状”等法定责任，但相比巨大的预期利益，这样的代价根本遏制不了破坏的冲动。

    2011年，在中国人民大学法学院主办的第一届中法文化遗产法研讨会上，专家表示，近30年，我国文化遗产遭受了极大的建设性破坏，其中很大一部分是由于地方政府对房屋征收之后的大规模拆迁造成的，解决这一问题的关键在于对房屋征收环节符合文化遗产保护的目标进行法律调整。而全国人大代表、中国丝绸博物馆馆长赵丰认为，破坏文物屡禁不绝的重要原因同样是现有文物保护法相关条文的不足，对文物违法犯罪的处罚力度偏弱，且缺乏必要的强制措施，难以适应文物保护客观需要。

    因而，如果不能在法律调整上有所改变，那么优秀历史建筑的前景就难言乐观。除了要加大违法的处罚力度之外，司法的介入也显得尤为重要。要震慑各地屡屡发生的破坏文物行为，不能只靠文物行政部门一家的努力，需要司法机关的共同介入，积极查处。此外，强化文物保护的主体责任，强化行政问责也是文物保护的一个关键所在。文物保护必须做到守土有责、积极作为，才能让整个管理体系建立起来。否则，地方上的立法再热闹，也不过是同一规定的反复强调，对于改变现实的尴尬则无能为力。