古建维修工程管理的难与不难

    在第三次全国文物普查登记的近77万处不可移动文物中，有近80%属于古代建筑物及构造物。这些文物建筑年久失修、使用不当,存在问题较多。实施保养维护工程、抢险加固工程、修缮工程、保护性设施建设工程、迁移工程等是文物建筑保护的常用手段，也是各级文物行政部门的重点工作内容。现实中，文物建筑保护工程在质量监管方面存在着诸多问题，面临着许多困境。如何加强对文物保护工程质量的监管，提高文物保护经费的使用效能，同时，以“不改变文物原状”与“最小干预”为原则，遵循“原材料、原形制、原工艺”的施工方法，达到文物建筑“延年益寿”的目标，需要我们认真研究出现的新情况新问题，履职尽责，不断创新，寻找对策，破解难题。

    工程质量监管面临的主要难题

    文物维修工程质量管控是文物行政部门普遍遇到的最大难题之一，难就难在：

    方案审批通过难。按照有关的法律法规要求，凡对文物保护单位本体、保护范围及建设控制地带范围内的所有建设，工程设计方案都应经相应的文物行政部门审批。目前，工程设计方案经第三方或委托专家审核能一次性通过的约占80%，有些方案需二次或多次修改才获通过。有的虽获通过但专家们给出的修改完善意见少则几条，多则十几条，其主要原因是设计方对文物保护工程应把握的原则和方法理解不透，对文物环境风貌的控制要求认识不足，还是沿用一般建筑维修理念来设计文物建筑的维修方案。同时，由于前期现场主客观条件的限制，影响了调查测绘数据的调取。造成方案设计深度不够，缺乏准确性和针对性。还有的设计方因项目小，利润薄，所以设计不认真，随意对付。

    资质挂靠杜绝难。设计和施工单位必须要依法取得相应的资质后，才能承揽对应级别的文物保护工程项目。但现实中，无资质的单位，以双方联合或资质挂靠、乃至伪造资质证书参与工程承揽，此类建筑行业的顽疾，也蔓延到了文物保护工程领域，并且已经成为行业潜规则。政府层面则因相关部门之间信息交流不畅，很难杜绝。

    设计方案落地难。依据相关法律法规和国家文物局的有关规定，文物行政部门一般仅对文物保护工程设计方案进行审核，而十分关键的施工图设计并没要求审查。施工图是编制标底的直接依据，也是结算的主要依据。行业明确规定施工方在项目进行中要“按图施工”，这个“图”指的就是施工图，是直接影响工程质量的关键，是对设计方案细化落地的关键。如果不能对施工图设计实施审核把关，再好的设计方案也只能是纸上谈兵。现实中，许多文物保护工程存在施工结果与设计方案不符或完全相反的现象。

    低价中标避免难。文物保护工程一般都是政府项目，项目实施中招投标环节大多采用低价中标法。由于文物保护工程十分复杂，国内至今尚未出台比较科学完整的《文物保护工程概（预）算定额》。所以，在江苏此类工程的工程量清单编制时，只能套用版本较早的《江苏省仿古建筑与园林工程计价表》和《江苏省房屋修缮工程预算定额》的相关标准，导致人工、材料、机械方面测算误差较大。文物保护工程千差万别，传统工艺要求很高，砖木雕刻要精细，油漆、彩绘要慢工细活，人力物力消耗大，费工费时。一旦采用低价中标，工程质量很难保证，眼下所说的“破坏性维修、保护性破坏”多属此类现象。

    工程质量监管难。文物保护工程施工组织复杂，现场施工过程也是一个探索发现的过程。当设计、施工、监理单位技术力量强，项目经理和现场负责人责任心强、施工经验丰富，加上建设单位、设计、施工和监理方配合密切，工程质量还是有所保证的。但是，目前文物保护工程方面监理奇缺，有些工程监理的文物保护意识甚至还不如施工方。假如监理责任心不强，就会导致文物构件该拆的要拆，不该拆的也拆了，造成不可逆转的损失。另外，由于基层文物部门这类专业人才少，难以实施有效监管，特别是一些隐蔽工程施工环节，工程质量就全凭施工方的良心了。

    出现问题整改难。文物保护工程质量好坏一般要经过一个雨季的自然检验，屋面渗漏、木构开裂、油漆剥落、结构变形等问题才能暴露。但工程合同约定保修期一般是两年，竣工验收又涉及工程款的拨付。目前文物部门验收仅能从外观上给出一个评价结果，对一些小问题提出整改意见，即使发现与设计方案有较大出入的地方，因木已成舟，也无法整改，只能将错就错。现实中有的工程修旧如新，有的修了时间不长就问题成堆。

    行政处罚追责难。在文物保护工程中，由于相关方法规意识不强，具体工作不到位。出现了工程质量出现重大问题不敢去追责，大事化小，不了了之；建设方代表、监理与施工方关系过于密切，对违规行为不制止，多次无故编报变更施工方案，随意确认变更工程量；违反原则改变设计方案，不请示不报批，超预算和合同总价数量过大，等等。由于在文物保护工程中，文物行政部门承担着全面监管责任，发生问题脱不了干系，甚至可能查出本部门人员的问题，对于问题只好捂着盖着。只要民众不举报、媒体不曝光、上级不追查，问题能拖多久就拖多久。

    工程资料归档难。施工资料全面反映了文物保护工程情况，对工程质量评定以及后续的管理和维护具有重要的参考价值。现实中，由于建设方对施工资料的重要性认识不足，在施工过程中对收集整理工程资料要求不高，造成竣工验收时多数保护工程资料不完整，缺项较多。一旦验收通过后，再要求施工方补充难度很大，有的资料永远无法补齐，成了永久的遗憾。

    加强工程质量监管的主要对策

    文物是不可再生的文化资源，实施文物保护工程是实现传统文化保护与传承的重要手段，是技术与工艺的完美结合。如何加强工程质量监管，提高文物保护经费绩效，有效解决保护工程中出现的问题，是各级文物行政部门必须认真研究、不断创新实践的课题。

    多沟通确保设计方案质量并不难。各级文物行政监管部门要加强对文物保护责任单位设计方案阶段的业务指导，设计单位对文物的前期调查、测绘以及历史信息研究力求完整准确，工程方案编制中要重视工程语言，能用图纸表达清楚的就不要用文字；施工说明中对施工方法、采用材料、运用工艺、注意事项等一定要交待清楚。设计方案初步完成后要征求各方意见，尤其是当地附近居民的建议，确保达到设计深度要求；设计方案批准后，施工图设计是设计方案细化，也是设计方案贯彻实施的关键所在。好的设计方案转变成科学合理的施工设计图纸，工程质量才有保障。因此，建设方需要组织专家审核把关，必要时聘请第三方对施工图进行审查，发现问题及时修正。

    加强沟通协调共同把好招标关并不难。选择一个既有相应资质，技术力量强大，业绩声誉好的企业，又能以合适的价格让中标单位能精心参与工程建设，是确保文物保护工程质量的重要前提。这就要求文物保护工程建设方在工程招标前主动与政府招标办沟通，充分说明文物保护工程的复杂性和特殊性，在政策允许的前提下设置合理的招标条件。需要强调的是文物建筑的不可逆属性，本质上要求在工程招投标环节中对最低价中标说“不”！同时，在施工前期的招投标阶段，既要注意标底清单编制的全面详细，又要留足备用金来解决施工中不断出现的新问题。

    加大信息公开对资质单位有效监管并不难。文物行政部门是文物保护工程资质的审批和监管单位，在重视培育这支文物保护技术队伍的同时，要采用业务培训、定期检查工地、评比优质工程、年度保护工程情况讲评等方式，提升行业从业者的职业素质。同时，为了杜绝资质挂靠现象，要加大相关信息的公开，如资质单位名单，有关从业单位、资质人员严重违规所受行政处罚的消息，年审不予通过（或限期整改）的单位，以及与资质单位有关且应当公开的信息，通过文物行政部门的门户网站或文件进行公开，接受社会监督。在投标文件中明确的项目经理和技术负责人未经建设方同意不得随意替换，一旦发现资质单位有挂靠现象立即责令其整改，并与单位诚信经营记录挂钩。

    加强现场监管保证工程质量并不难。建设方在筛选施工队伍时要向本地施工企业倾斜，以延续彰显文物建筑的地域性特点。施工中要对监理单位提出明确要求，确保其在岗尽责。要定期组织召开工程例会，及时分析和解决施工问题，在确保工程质量的前提下推进施工进度和保证安全生产。对工程变更要从严控制，必须经设计方和第三方审查同意后方可实施，必要时要经工程审计方确认。为保证文物保护工程能修旧如旧，在施工时最好聘请当地的老工匠参与现场技术指导。对施工中出现的问题要及时纠正，该返工的必须返工，对材料把关要严格，重视对隐蔽工程的验收环节，确保工程实施的每一步都符合设计要求。

    明确责任发生问题问责落实并不难。文物保护工程是多方合作、各负其责的过程，只有制度完善责任清晰，才能问题有人抓、责任有人担。这就要求建设方一方面要认真对待与设计、施工、监理等各方的合同起草，特别是责任条款要明晰，避免出现问题纠缠不清。另一方面要对建设方现场代表明确责任，增强他们的责任心和事业心，在确保施工质量的前提下，及时按合同支付工程款，以有效推进工程的进度。对严重的工程质量问题，要查找原因，分清责任，并做出严肃处理，做到问题不查清不放过，责任不追究到位不放过。在实施阶段性和竣工验收时，要严密组织，对发现的问题要明确整改要求，整改到位并经再次验收合格后，才可确认验收通过。每个环节都必须有相关责任单位和人员签字确认，以示负责。

    落实制度定期检查资料归档并不难。工程资料是检查工程质量、工程进度、工程投资等方面的重要依据，也是今后再次实施文物保护工程的历史信息。工程资料完善、规范是合格工程的重要内容，应当在工程实施的过程中加强对工程资料的及时收集整理。这就要求工程的各个参与方要指定专人负责工程资料的清理归档，必要时将各方负责资料管理的人员进行培训，统一标准统一要求。建设方在实施工程质量监管时，要把工程资料检查作为质量监督的重要方面，发现问题及时提醒，切不可到工程竣工验收时再去“造资料”或“写回忆录”，一旦发现工程资料有缺损的，要在工程验收前补充完毕。只要从一开始就真正重视、责任到人，做出齐全、规整、有价值的工程资料档案并不难。

    中国文物报2016年7月22日5版