“挂牌保护”能否保住优秀历史建筑？

    今年上半年，四川成都、江苏南京等地先后公布了重要近现代建筑挂牌保护名录，拟对这些文化遗产实施“挂牌保护”。与此同时，在一些地方，已纳入挂牌保护范围的优秀历史建筑遭到拆毁的消息又屡屡见诸报端。

    目前，挂牌保护制度的实施状况如何？效果怎样？相关政策是否还有需要进一步完善的地方？就这些问题，记者进行了采访。

    现状：“挂牌保护”效果各不同

    2011年3月，河南省郑州市公布了32座纳入挂牌保护范围的优秀近现代建筑名单。不过，2012年6月9日，记者向郑州市文物局了解相关进展情况时，一位不愿透露姓名的工作人员说：“那32座近现代建筑只是公布了，至今仍未挂牌。”

    这位工作人员介绍，对优秀近现代建筑实施挂牌保护，是建设部部署的一项工作，由地方各有关部门具体实施。在郑州，这项工作由郑州市规划局牵头，文物局等部门配合完成。不过，其他地区的操作模式、执行部门又根据各地的情况，各有不同。

    “实施挂牌保护，需要有一套保护条例作为支撑。目前郑州还没有相应的保护法规。”作为郑州市文物局具体负责挂牌保护事宜的工作人员，上述人士向记者介绍，为了推动这项工作，他们曾详细了解过全国近现代建筑挂牌保护的相关案例，并拟定了保护条例，然而，提交到牵头单位郑州市规划局后，迟迟没有得到回应。

    “挂牌保护工作并没有上升到政府层面。建设部的文件下发后，挂牌保护只是作为一项部门工作布置给了地方建设、规划部门。而部门规章的法律效力总是有限。”这位人士表示，由于缺乏地方政府的统筹协调，牵头单位与其他相关部门之间，并没有实现良好的衔接，这就容易导致遇到问题时责任不清、分工不明。这些问题的存在，使得目前的挂牌保护实施效果有限。

    事实上，实际工作中出现的问题已经证明了这一点。据当地媒体报道，2012年初，郑州近现代建筑挂牌保护单位——郑州国棉三厂办公楼被拆毁。就此事，郑州市规划局的相关负责人表示：“被挂牌保护的近现代建筑，其后期管理工作由郑州市房管局负责。”

    从全国范围来看，上海对近现代建筑实施挂牌保护的效果相对比较好。同济大学城市规划系教授张松说：“因为当年上海市政府非常重视历史风貌和历史建筑保护，相关工作由分管副市长挂帅的保护委员会来牵头，优秀近现代建筑被选定后，由政府公布挂牌。2002年上海市人大颁布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。其中规定，近现代建筑挂牌后，由市房管局管理建筑修缮工程，市规划局负责规划管理，涉及到文物保护的由文物局管理。这是决定挂牌保护效果的关键因素之一。”

    背景：认定标准尚需明晰

    1988年11月10日，建设部、文化部联合发出的《关于重点调查保护优秀近代建筑物的通知》，从国家层面对优秀近现代建筑的保护工作做出部署。通知发出后，在有关部门的主持下，各地开展了近现代建筑的调查，并推荐了一批优秀近现代建筑申报为全国重点文物保护单位。

    2004年3月6日建设部又下发了《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护工作的指导意见》，就推动优秀近现代建筑的挂牌保护对各地建设、规划部门提出要求。

    “作为一种行业行为，在优秀近现代建筑的遴选上，建设部的分类标准有些简单、模糊，地方部门在评定时较难操作。就郑州的近现代建筑来讲，被保护的类型一般包括两类，即建筑本身具有价值的和建筑具有一定历史意义的，如河南省黄河迎宾馆8号楼，这栋楼被挂牌保护的历史意义在于1964年毛主席曾在这里住过。”上述郑州文物局的工作人员说，“近现代建筑的保护从意义上讲，是解决非文保单位的保护问题，传承历史文化价值。已经定为文保单位的建筑一般不再列入近现代建筑保护范围，但现在很多地方存在重复保护的情况。”

    对此，东南大学建筑学院教授董卫解释说：“对优秀近现代建筑实施挂牌保护，是因为优秀近现代建筑不只限于文保单位，有关部门只是想用挂牌的方式加强对它们的保护。另外，文保单位在维修改造、再利用方面限制较多，而优秀近现代建筑多是在继续利用之中的，其修缮利用的限制也较少。”

    期待：地方政府应有效推动

    2012年4月，南京媒体报道称，南京市将对115处近现代建筑实施挂牌保护。不过，两个月后，又有媒体曝出，位于南京沈举人巷26号、被纳入挂牌保护范围的张治中公馆，正“大兴土木，除了水杉和梧桐仍有昔年风姿，建筑外立面和内结构已毫无旧迹”。

    对此，董卫介绍，南京的近现代建筑挂牌保护由政府组织专家学者、高校和规划局等有关部门成立“重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护专家委员会”来具体操作，挂牌保护后，政府也公布了相关的保护法规。之所以依然不能避免破坏现象的发生，原因在于城市化进程中，地方政府对近现代建筑保护认识不足，此外，还因为市场环境下开发商有强烈的利益驱动。

    郑州市规划局的相关负责人也表示：“因为城市不断地更新与拓展，市政、交通等基础设施方面的需求量越来越大，在中心城区里面不断进行大规模的房地产开发和基础设施改造。一些人为了眼前的经济利益，不惜破坏具有极高历史价值的优秀建筑。优秀近现代建筑的保护工作困难重重。”

    对于近现代建筑挂牌保护工作中存在的问题，张松认为：“这一方面是领导不够重视，政府不知道该怎么做，进而具体执行部门如规划局等也就不知道该怎样规划管理。缺少政府的关注，再加上有的地方的文物管理部门对近现代建筑保护工作不理解或是为减轻自身责任，使近现代建筑保护工作很难落到实处。此外，近现代建筑保护工作的相关法律法规不够完善，操作性较差，缺少具体明确的处罚规定，这也使得即使破坏了近现代建筑，责任人也无法受到应有的惩戒，违法成本很低。而所有这些问题的解决，关键还是要靠政府更多地重视和推进。”