中国拆迁与文物保护的立法纠结

    7月10日，国家文物局有关负责人称，第三次全国文物普查发现消失的4万处不可移动文物中，有一半以上是由于各类建设行为毁掉的。

    拆迁法规对文保规制不足

    目前我国拆迁行为遵循的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“条例”），系国务院于2011年1月21日颁布实施。“条例”虽然没有直接规定有关文物保护的内容，但其有关规范拆迁行为的举措在一定程度上是可以起到保护文物的作用的。如“条例”首先明确了政府是征收补偿的主体，并禁止建设单位参与搬迁，要求房屋征收实施单位不得以营利为目的，这些都有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，避免建设单位由于经济利益的驱动破坏文物。

    其次，“条例”强化了被征收人的参与，从制定征收补偿方案到征收程序启动，以及有关补偿标准的确定，“条例”都要求尊重被征收人的意愿，结合文物认定的个人申请程序，有利于拆迁中的文物保护。

    此外，“条例”还完善了征收程序，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序，明确规定了符合公共利益的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划等要求，从而可以通过代表民意的各级人大机关在制定和审议规划时，判断有关建设活动是否符合社会公共利益，这都有利于有关文物的保护。

    但是，“条例”并未明确规定有关文物保护的问题。

    文保法规最高罚款仅50万元

    我国文物保护法制订于1982年，后在1991年、2002年、2007年三次修订。修订后的文物保护法将古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，分别确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位、市县级文物保护单位。该法同时明确了承担文物保护工作的三级管理机构。

    修订后的文物保护法明确规定：“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害。公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序。”但对有关违法行为的处理，只是规定：对于造成严重后果的，可以处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。

    文物标准能否更加细化

    目前我国文物认定标准比较笼统，不可移动的文物认定要依据县级以上地方文物行政部门公告。从长远来看，我国的文物认定标准还有待细化和扩大。比如美国把凡在50年以上、有雕刻装饰等文化内涵的建筑物，都列入了保护范围并纳入法制化管理。这些不可移动的文物如何保护与利用，不是由哪一个部门说了算，而必须经过专家咨询委员会来表决。我国历史悠久，不可移动文物的认定是否用“50年”作为标准有待商榷，但以年代这种具体标准来衡量文物的做法或可借鉴。

    此外，我国规划部门与文物保护部门分别负责城市建设和文物保护，或多或少存在两个或多个主管部门职责不清的状况。这一点，笔者认为可以参考英国和日本的有关规定。英国的文物保护采取中央政府（国务大臣）-环境保护部-地方政府-地方规划部门的管理模式，管理机构的主线十分清晰。日本是规划部门和文化部门共管，但两者有明确的分工，规划部门负责与城市规划有关的古都保护与景观保护，文化部门负责有关的文物保护，权责明晰，利于管理。

    他山之石：文保资金从哪里来？

    文物在房屋拆迁中被破坏的深层次原因主要是经济利益。因此，从治本的角度出发，要加大对文物保护的财政支持，在有条件的前提下，还可以采用民间团体和商业运作方式。如法国用于管理和维护文化遗产的资金占文化部总预算的39%，但法国政府管理的重点文化遗产不足全国的5%，近一半由市级部门管理，另一半以上则为私人管理。法国有1.8万多个文化协会保护和展示文化遗产，如埃菲尔铁塔就是由私人管理。韩国的文物保护一大特色在于旅游业参与。需要注意的是，要避免私人管理、商业化运作导致文物逐渐失去其原有的传统文化内涵。

    文化是城市的记忆，一座失去文化积淀和历史记忆的城市不能算是美好的城市，在城市发展中做好历史文脉的保护与传承，是一个城市可持续发展的客观要求。